内容摘要：政府承认是外交实践中的一个重要问题，在新政府产生时，既存政府会从本国政治经济利益出发，考虑是否承认新政府。政府承认是饱含政治色彩的行为，但是它对于国家之间、政府之间的交往有十分重要的意义。
关键词：政府承认 承认性质 承认效果 不承认主义

Abstract:  Government recognition is very important in international diplomatic practice. When a new government is being established, the existent governments will consider whether they should recognize the newly established government or not by thinking over their own political and economic benefits. This kind of behavior is tinged with political colors, but it does have very significant meaning in the communications among countries or governments.

Key Words: government recognition, nature of recognition, effect of recognition, nonrecognition

指导老师：胡玉鸿

 
前言

承认问题是国际法上一个重要的问题，在世界历史发展的进程中，新国家或新政府时有产生，在新国家或新政府产生的情况下，就会产生国际法上的承认问题。承认就其对象而言,可以分为对国家的承认,对政府的承认,对一国内交战团体和叛乱团体的承认,以及对条约领土变更等情势的承认。在国际法上最常见最重要的是对国家和政府的承认.一般来说,当一个新国家诞生时,或者一国爆发社会革命发生政变产生新政府时,既存国家就面临着承认的问题.承认制度长期以来在各国的外交实践中一直占有一席之地。

    一、政府承认产生的背景

第二次世界大战后，亚、非、拉兴起了巨大的民族解放斗争风暴，各殖民地纷纷独立，帝国主义的殖民体系土崩瓦解。据统计，全世界180多个国家中，有近100个国家是在战后宣布独立的，其中亚洲27个，非洲48个，拉丁美洲10个，大洋洲11个，欧洲1个。在短短的40多年间，如此众多的国家挣脱殖民枷锁，登上世界历史舞台，也掀起了一阵国际法上国家承认的高潮。         
但是在进入上世纪90年代后，各殖民地均已独立，各国之间领土基本划定，国家承认在外交实践中的运用也日益减少，国际法的承认问题主要是政府承认。当今世界总体和平，局部战争，近几年在许多地区因政变引起的政府更替仍时有发生，如：1995年8月15日，圣多美和普林西比一批年轻军官发动军事政变，推翻总统特罗瓦达，宣布成立军人政权；1996年1月16日，塞拉利昂发生政变； 1997年5月25日，塞拉利昂军队发动政变，政变领导人科罗马上校在一周后组成了新政府，并宣布自任总统；1998年6月8日，以被解职的武装部队参谋长马内为首的几内亚比绍部分军人发动军事政变；1999年4月30日，科摩罗军队参谋长阿扎利发动政变，宣布解散政府，接管政权；2003年3月15日，前中非武装部队总参谋长博齐泽发动军事政变，推翻帕塔塞总统，并于次日宣布自任总统。因此，政府承认在当今世界各国的外交实践中仍然具有相当重要的作用。
新政府的出现一般有两种情况：正常的、依据宪法程序进行的政府更迭而产生的新政府和通过非宪法程序夺取政权，如通过革命、政变等建立的新政府。在正常的政府更迭的情况下，一般不发生承认问题。[1]但在实践中，每当一国新元首就职时，其他国家一般都通过贺电等形式对新元首表示承认。这种承认在国际法上并没有重要的意义。在一个国家的新元首继位时，无论他是一个新君主还是新的共和国总统，其他国家照例被通知，并且通常都用某种正式行动，如送致贺辞，表示对新元首的承认。但是这种通知和承认都不是国际法所严格要求的，因为一个人成为国家元首不是通过别国的承认，而是依据他本国的法律。但是这种通知和承认并不是完全没有法律上的重要性的，因为由于通知，一个国家宣告某人为它的最高机关，并且根据它的国内法有权在国家全部外交关系上代表该国家，而另一方面，由于承认，其他国家则宣告，它们准备把这个人作为他的国家的最高机关而和他办理交涉。实际上，如果新元首是按照正常和合宪法的方式取得他的地位的，例如因当朝君主亡故而继位，或因总统选举而继任，给予承认就是当然的事情。对政府的承认主要发生在因政变或革命产生新政府的情况。

二、政府承认的性质

研究政府承认的性质，首先要解决以下三个问题：
（一）政府承认是构成性的，还是宣告性的?
关于政府承认的性质，一直存在构成说和宣告说两种对立的观点。构成说主张承认是构成一个新政府在国际上代表其国家的要件，一个新政府的国际权利和义务有赖于他国的承认。宣告说主张承认仅仅是宣告一个新政府在事实上的存在，而不为其创设任何权利和义务，决定承认的唯一标准就是该政府的有效统治。             
构成说将判断新政府的必要条件是否已经满足的权力交给承认国，由其根据国际法自行决定，使得承认国有权进一步确认新政府的合法性。在这种情况下，承认将对新政府的资格产生实质性的影响，新政府只有经过承认才能在国际法上存在。宣告说则是预先假定新政府的必要条件已经满足，承认国所要做的仅仅是对其合法性加以宣告，但承认与否并不对新政府的资格产生实质性的影响，新政府也并非只有经过承认才能在国际法上存在。
现代国际法所广泛接受的是宣告说理论。由于国际法上并不存在任何禁止一批人推翻本国政府或者脱离原来的国家而成立新国家的一般规则，所以，政变政府也可以承担国际义务并使国家受到国际义务的约束，条件是该政府能够像别的政府一样履行自己作为政府的义务。[2]如果一个政府已经建立，能够维持和平统治，并在相当长的一段时间内得到了人民的支持，那么这个政府就是事实上的政府，也就构成了实际上的主权政府，他国是否承认并不影响该政府承担国际义务。
（二）政府承认是一种政治行为，还是一种法律行为?
政府承认究竟是一种政治行为还是法律行为也存在一定的争议。有些学者认为承认是一种法律行为，承认一经宣布，它就在既存国家与新政府之间奠定了全面交往的法律基础；另外一些学者则认为承认是一种政治行为，承认是承认国对新政府所作的单方行为，它取决于承认国的政治利益和对外政策，完全由其自由裁量。
在承认的实践中，一国承认他国新政府更多的是从政治方面考虑，一国承认他国新政府会充分考虑本国的政治利益和对外政策，一个新政府掌握政权后，尽管它已经在法律上符合了作为政府所必须具备的条件，但其它国家如果不准备与它发生政治联系的话，就不会对新政府存在这一事实作出宣告。从国际体系的角度看，政府承认中的政治影响，归纳为两类情形：一类是表达观点，即用承认来表示对新政府的友好或敌意；另一类是影响行为，即用承认来换取新政府某一行为或对未来政策的承诺。在前一类情形中，如果既存政府的目的是支持新政府，往往就会迅速承认，如苏联1949年10月2日对中华人民共和国政府的承认；相反，如果既存政府的目的是反对新政府，一般就会拖延承认，甚至继续承认原先的政府，如美国在承认中华人民共和国政府问题上的态度。 后一类的情形就是所谓的“附条件的承认”，这些条件大多是与新政府的有效统治无关的。在承认中华人民共和国政府的例子中，这样的行为理所当然地遭到了被承认者的坚决反对。
认为承认是政治行为在一定意义上是正确的，但是，承认也是具有一定的法律性质的行为。承认政府的行为不是国际法在原则上可以任凭第三国依据单纯的政治考虑来决定的一种职能。如果一个国家的政府被拒绝承认，这个政府便在许多方面被剥夺了代表该国国际社会的成员资格的利益。因此，很难认为拒绝给予是完全属于法律规定范围以外的问题。一个受到大部分居民习惯上服从并有长久存在的合理希望的政府，可以说是已经能够充分有效地代表这个国家，因而有权被承认。各国关于政府的承认问题的主要实践，都是以这样的实效原则为根据的。通常，这项原则被解释为：新政府必须受到“已经大体上宣示出来的国民意志”的支持，并且必须有证据证明人民对于这次革命变革已经充分支持。[3]
（三）既存国家是否有义务承认新政府，即新政府是否有得到承认的权利?
有些学者认为承认新政府是既存国家的义务。劳特派特在其修订的《奥本海国际法》中主张，既存国家有义务承认新政府，新政府也有权得到既存国家的承认。但在实践上，这种主张已经为国际社会所否定。一个新政府掌握政权后，尽管它已经在法律上符合了作为政府所必须具备的条件，但其他国家如果不准备与它发生政治联系的话，就没有义务也没有必要对新政府存在这一事实作出宣告。在国际法上，无所谓承认的权利和承认的义务，既存国家只是被授权而非有义务执行承认行为。那种认为只有将承认作为义务才能体现其法律性质的观点是片面的。一旦具备了政府的要素，一个政府就有权代表其国家开展对外交往活动，它的基本权利也就是其所代表的国家在国际法上应有的权利。其他国家可以不承认该政府，但必须尊重这些权利，不能因为政府未被承认而否认新政府的这些权利。不承认政府一般是合乎政治考虑的，但否认新政府的权利则是违反国际法的。新政府行使国际法上的权利并不以既存国家宣告新政府存在的事实为前提。
以上三个问题是涉及承认性质的基本问题，在实践中存在着一定的争议。关于政府承认的原则，国际法上虽然没有明确的规定，但一般地说，在国际关系上，一个新政府获得承认必须具有的条件是“有效统治”，[4]即新政府必须能在其控制下的领土内有效的行使权力。因为只有在此条件下，新政府才能在国际关系上代表国家，承受国际法上的义务。所以，“有效统治”原则成为现代国际实践承认新政府的根据，除此之外，一般不必再考虑新政府的政权起源及其存在的法律依据。
历史上，有的国家曾经以外国政府系由革命所产生为理由，或以变革中所用暴力过于激烈为理由，或因该外国政府被认为不愿履行国际义务，而拒绝承认。如19世纪初期，欧洲封建王朝提出以“正统主义”作为承认标准；20世纪初期，厄瓜多尔外长托巴提出，凡是依宪法外的手段掌握政权的政府，在其依宪法重新组建前不应被承认，此即“托巴主义”；第一次世界大战后，有的国家如美国，以民主主义为借口，主张新政府必须制定宪法或举行公民投票后才能得到承认，即威尔逊主义。[5]这些标准中任何一个都不能认为是令人满意的，也都已经被国际社会所否定。在还没有有效的国际保证来确保各国国内有公正的政府和法律的正当执行的情形下，是不可能坚持用拒绝承认新政府的方法使现存政权永久存在下去的。采用拒绝承认的间接方法作为强迫履行国际义务的手段，终究也是不切实际的。比较合理的方法是给予承认，然后用国际法所许可的手段来要求被承认的政府正当地履行它的义务。必须强调指出，如果由于革命的结果而产生了一个暂时不能取得任何外国承认的政府，这种革命的结果并不消灭这个国家的国际人格，也不解除它的现有条约义务，虽然这个国家在国际事务上的法律资格受到了暂时的中断。

三、政府承认的方式

政府承认是可以采用多种方式的行为。政府承认的形式最常见的是明示承认和默示承认。明示承认是通过一种明确表示承认意思的正式通告或宣言来实现的，从国际实践来看又有三种方式：一是承认国以照会正式通知被承认者表示承认；二是几个国家，包括新政府在内，签订一个议定书或条约表示承认；三是几个国家，不包括新政府在内，签订一个条约，其中载有承认被承认者的条款。默示承认则是通过一些虽然未明确提到承认但却无可置疑地表示承认意思的行为来实现的，通常是缔结双边条约、建立或维持外交关系或领事关系。至于新政府参加国际会议、国际组织或多边国际公约，并不当然构成其他国家对他们的默示承认。默示承认一般比较少用。
在研究承认方式时，应当注意区分法律上的承认和事实上的承认。法律上的承认即正式承认，完全的、毫无保留的承认。一般的承认都是法律上的承认，一经作出不能撤回。但是有时，在承认国看来，新的政府虽然实际上是独立的，并且在它所控制的领土内掌握着有效的权力，但是它还没有充分的稳定，或者还看不出它能符合关于承认的其他条件，如履行国际义务的意愿或能力，那么这时就发生了对这一政府的事实上的承认。例如，在第一次世界大战后，原为俄罗斯帝国一部分的新国家，如芬兰、拉脱维亚和爱沙尼亚等国的政府，在这一地区领土的最后处置尚待决定的时候，是先被承认为事实上的政府的。苏俄政府虽然在一切外观上已经坚固和有效地建立起米，但在它建立以后很多年，许多国家还只给予事实上的承认，它们的理由是：在它们看来，苏俄政府在某些事项上，例如关于对被没收的外国人财产的补偿和对前政府所负财政义务的承认等尚不清晰。
应该注意，事实上的承认在本质上是暂时性的，并且，如果所缺少的承认条件不能满足，承认是可以撤回的。由于在承认国的法院里，被事实上承认的政府的立法和内部措施，是与被法律上承认的国家或政府的立法和内部措施同等看待的，同样地，被事实上承认的政府在承认国的法院里也享受管辖豁免权。按照有些国家的实践，事实上的承认通常不引起完全的外交交往，也不给予事实上的政府的代表以外交豁免权。
    附加条件的承认也是历史上常见的事例。在理论上，承认是对新政府存在的事实所作的一种宣告，不应附带任何条件。但历史上有过一些附加条件的承认。承认国向被承认政府提出某些条件，条件满足了就给予承认，否则将拒绝承认。例如，1911年美国对海地政府的承认，1918年英国对墨西哥政府的承认等等。[6]

四、政府承认的效果

既存国家承认一个新政府，虽然是一种政治意义很浓的行为，但是在法律上会产生重要的后果，承认的效果是承认制度很重要的一个方面，既存国家必须为其行为承担相应责任。
在一般情况下，承认新政府或新国家的后果，比较重要的有下面几种：
(1)新政府因此取得代表本国与其他国家建立外交关系和缔结条约的能力。承认是建交的前提，在默示承认的情况下也是这样。承认意味着承认国和被承认政府之间正常外交关系的开始，承认一个新政府，通常随之而来的就是建立或保持外交关系。但因为建交是承认国与被承认政府双方的行为，有时承认并不一定能建交或建立全面的外交关系。例如，以色列1950年承认中华人民共和国，但并没有建交。
(2)被承认政府作为该国的合法政府所享有的一切权利应当得到承认国的尊重。虽然新政府在国际法上的权利并不取决于现存国家的承认，但承认构成“禁止反言”，即承认的行为使承认国不得否认这些权利。[7]承认一经作出，承认国对被承认政府应当予以尊重，新政府因此为它本身和它的财产取得对承认国的法院管辖的豁免权和附带的权利，这种豁免权是新政府在被承认前所未享有的，新政府也因此有权要求和接收在承认国的管辖范围内，前政府消灭时原属前政府的财产。
(3)对新政府作出法律承认就意味着对旧政府的承认的撤销。这种撤销实际上是由于旧的政权组织作为政府已经不复存在，使过去对它的承认失去意义因而失效的结果。对于承认国来说，对一个新政府作出承认就意味着它承认该政府是该国家的唯一合法政府，在国际上代表其本国，享受一切应有的权利。
(4)承认有追溯力的效果。无论法律承认还是事实承认都有追溯的效果，即承认国的法院将被承认的新政府的行为视为从新政府建立之时起就具有法律效力。
另外，如果由于内战或某种革命变动的结果，有可能两个或两个以上的当局都自认为是有权在联合国中代表一个会员国的政府，这种情况就在联合国以及各种国际组织中引起了问题。1950年和1950年以后的相当长的一段时期，联合国大会就遇到了这样的问题，当时中华人民共和国的政府取得了对整个中国领土的有效控制，并且认为它有权在联合国中代表中国这个国家。在当时，中国的新政府只得到少数联合国会员国的承认。大会经长时间研究这个问题之后，于1950年通过了一项决议，声称：在这一类情形下，“问题应该按照宪章的宗旨和原则和每个案件的情况予以考虑”。在原则上，似乎应该认为，一个纯粹名义上的当局，尽管仍然为若干或多数联合国会员国所承认为国家，是无权代表该国家的。[8]
一个事实上已经丧失政府地位的政权，即使仍然被许多出于政治考虑无视这种变化的国家政府所承认，也无权在国际法上代表本国，其盗用国家名义所从事的行为在法律上终究是无效的。中华人民共和国政府于1949年10月1日成立后，就取代前中华民国政府而成为中国的唯一合法政府。虽然从那时起一直到1971年才恢复中国在联合国的合法席位，世界上相当多的国家特别是少数有重要影响的国家拒绝承认这一事实，但这并不妨碍中华人民共和国政府在法律上和事实上代表中国从事外交活动。[9]尽管退踞台湾的前中华民国政府残余继续以“中华民国”名义占据中国在联合国的代表席位，非法代表中国签订旧金山对日和约、退出国际民航组织和关贸总协定，但这些行为在国际法上都是无效的。 中华人民共和国政府作为中国唯一合法政府的资格，并不因其他国家的承认与否而有所改变。

五、不承认主义。

在政府承认的相关理论中，不承认原则也相当重要。根据国家主权原则，一个新政府出现以后，现存国家承认与否是他们主权范围内的事，可以根据本国的政策自由决定。一般认为，国家在国际法上并不承担承认的义务。但是，国家在某些情况下却承担不承认的义务，这就是所谓的不承认原则。对不承认国来说，不承认基于两种理由：第一，如果承认某新政府就违背了该国承担的某项具体的国际义务；第二，某新政府的出现是违反一般国际法的行为产生的结果。
这一原则是从“不承认主义”发展而来的，最早可以追溯到1915年美国政府向日本政府递交的一个照会。1915年初，日本向中国提出“二十一条”要求，“二十一条”的签订直接影响了美国在华的利益，于是在同年的5月15日中日两国交涉快要结束时，美国政府向日本政府递交了一个照会，声称“不能承认中日两国政府间所订立或即将订立的，足以侵害美国和她的人民在中国的条约上权利，中国的政治和领土完整，或有关中国的一般称为门户开放政策的国际政策的任何协定或约定”。这个照会可以视为不承认主义的最早雏形。
所谓“不承认主义”真正的诞生，始于20世纪30年代初。1931年“九一八”事变后，日本侵占了中国东三省，并且策划建立“满洲国”。为了对付日本，维护美国在华的既得利益，美国当时的国务卿史汀生于1932年1月7日照会中日两国政府，声明不承认因违反《国际联盟盟约》、《巴黎非战公约》的行为而产生的任何情势、条约或协定。这个照会是以1915年的照会为依据的，美国政府继续坚持其要求中国门户开放的政策。尽管美国的这种主张是从其自身利益出发，但客观上在国际法上产生了积极的影响，形成了国际法上承认制度的一种学说——“不承认主义”。
1932年国际联盟召开了一次特别会议，在这次特别大会上，通过了一项决议，宣布国际联盟成员负有义务不承认任何违背《国际联盟盟约》、《巴黎非战公约》的任何情势、条约或协定。1933年10月美洲一些国家签订了《不侵略和和解的非战公约》。该公约规定的各缔约国有义务不承认任何不是通过和平手段或合法占领取得的领土或通过武力取得的领土。后来的一些国际文件，如1948年的《波哥大美洲国家组织宪章》、1970年的《国际法原则宣言》等都确认国家有义务不承认由于使用武力或武力威胁而取得的领土的合法性。[10]“不承认主义”已经发展成为国际法上承认制度的一个原则。国家和国际组织的实践证明不承认主义已经得到大多数国家的接受。就不承认行为本身而言，因遵守国际法上的不承认原则而拒绝承认与一般情况下国家根据其对外政策而对一个新政府承认是完全不同的。前者是以国际法为依据的，后者主要根据本国的外交政策；前者的对象是由于违反国际法的行为而造成的事实，后者则不同，不管承认与否，被拒绝承认的新政府存在这个事实是符合国际法上的条件的。对违反国际法的行为所造成的事实的不承认，其后果是由于违反国际法的行为直接造成的，并不是不承认后才产生的。
在通常情况下，不承认直接影响被拒绝承认的政府的国际地位以及国际权利的行使，但对于它在其国内法律秩序的地位不产生什么影响。不承认一国政府也并不影响被拒绝承认的政府所属国作为国际人格者的存在，但在该国与拒绝承认国的范围内，直到被拒绝政府得到承认为止，不承认确实影响到实现该国国际权利与义务的能力。拒绝承认国认为被拒绝承认政府不能在国际上合法地代表其本国，它不能代表本国参加国际公约，也不能代表本国参加国际诉讼程序，它派遣的外交和领事代表在拒绝承认国不能享受外交和领事特权和豁免。
应该注意，不承认原则的宣布或不承认义务的接受，并没有使得原来合法的情势失去法律效力。这种宣布和接受的作用只是表明一种意图，或承担一种义务，要充分地行使将违法行为的结果视为无效的权利。不承认这个工具，显然是一个不完全的强制执行的武器。可是，在还没有一个正规运用的国际机构来强制执行法律的情形下，它必须被视为一个有相当法律和道义潜力的辅助武器。它对于非法行为所产生的情势的合法性，是一种抵制。

结论

通过总结有关政府承认的主要理论观点，我们可以得出结论：政府承认是一种主要由既存国家、既存政府深受政治动机影响的肯定新政府地位的单方面行为。既存政府在承认新政府的时候，应当遵循一定的客观法律标准，即有效统治原则。一个新政府只要在其国内有效地行使权力，在国际上有能力履行国际义务，就有资格获得其他国家的承认。另一方面，既存政府在单方面决定给予承认的时候，往往包含有很强的政治动机，并因此影响到对新政府是否符合法律标准的判断。承认是具有宣告性效果的单方面行为。对于事实上存在的新政府来说，其他国家承认与否都不影响其在国际法上的地位。与此同时，既存政府也没有义务承认事实上存在的新政府。承认是可以采用不同形式的单方面行为。既存政府给予新政府的承认既可以是明示的，也可以是默示的。政府承认仍然会在国际社会中继续发挥其不可替代的作用。

注释：
〔1〕曹建明主编：《国际公法学》，法律出版社1998年版，第94页。
〔2〕张爱宁编著：《国际法原理与案例解析》，人民法院出版社2000年版，第123页。
〔3〕[英]劳德派特修订：《奥本海国际法》，商务印书馆1987年版，第106-107页。
〔4〕周鲠生：《国际法》，商务印书馆1976年版，第127页。
〔5〕程晓霞主编：《国际法》，中国人民大学出版社1999年版，第39页。
〔6〕王铁崖主编：《国际法》，法律出版社2003年版，第79页。
〔7〕王铁崖主编：《国际法》，法律出版社2003年版，第81页。
〔8〕[英]劳德派特修订：《奥本海国际法》，商务印书馆1987年版，第108页。
〔9〕张爱宁编著：《国际法原理与案例解析》，人民法院出版社2000年版，第130-131页。
〔10〕王铁崖主编：《国际法》，法律出版社2003年版，第86页。